【规划年会】许槟：锚固与链接——北京街区更新规划的实施推演

导读

2021年9月28日下午和9月29日全天，作为2020/2021中国城市规划年会暨2021中国城市规划学术季的重要活动之一，由中国城市规划学会城市更新学术委员会承办的“专题会议十四：和谐与持续的城市更新”在线上成功举办。学会城市更新学委会副主任委员、北京市城市规划设计研究院许槟教授作了题为《锚固与链接：北京街区更新规划的实施推演》的精彩主题报告，从街区更新规划编制的视角谈城市更新。

本文字数：5025字

阅读时间：16分钟

 

许 槟

学会城市更新学委会副主任委员，北京市城市规划设计研究院教授级高工

许槟教授认为：城市更新是一项没有完成时，只有进行时的工作。去年在国家层面吹响了行动号角，使城市更新上升为国家发展战略，成为推进国家治理体系现代化、践行以人民为中心发展理念、实现生态文明和高质量发展等一系列新要求的重要组成。不同行业人士从不同角度解读，共同探讨在重大的城市发展变革中应当如何前行。作为规划编制从业人员，应当通过规划编制工作更好的参与到这一城建发展深度转型实践，承担时代赋予的使命和担当。

街区规划是街区层面“控规”的简称。北京在街区层面“控规”中，坚持规划引领，通过系统链接和重点锚固，建立从整体人居环境到具体建设项目的规划实施推演，将城市更新的专题或专项内容纳入，进而形成了北京的街区更新规划。

接下来，许槟教授从街区更新规划编制的视角与大家进行交流。

一、北京街区更新规划：内外合力的产生背景

许槟教授认为，城市规划的实践性的特点，决定了法定规划的技术成果，包括研究内容、文本表达等，需要与所在城市发展阶段和发展水平、城市规划目标和指标管控、规划管理体制和政策体系，以及管理运作机制和治理能力等相匹配。北京街区更新规划的实践具有一定的现实需求，也有技术积累和政策保障方面的条件。

1. 现实需求

首先，在现实需求方面，北京已进入了存量提质增效、增量结构调整的增存并重发展阶段。全市现有建筑规模17.46亿平方米，其中规划保留约10.65亿平方米（涉及存量用地约800平方公里）已陆续进入建筑与环境更新周期。在不同规划圈层的不同目标愿景下，对存量空间留、改、拆的要求也存在着差别。城市更新任务量大，大规模的存量建筑已陆续进入到了更新周期，面临着规划引领不到位，政策机制不完善，法规标准不支撑等一系列问题的挑战。在土地使用效益方面，中心城外围和多点的平原地区的用地综合效益偏低，需要减量提质；在建筑使用效率方面，需要对存量空间进行增效提质。

注：来源于北京城市规划设计研究院城市更新中心课题组

2. 技术积累

从技术积累来看，每一次规划编制的探索创新都是在已有模式上寻找解决问题的方案，探讨实施规划目标的技术路径，在认识上螺旋提升，在方法上不断迭代。北京街区更新规划是建立在原有“控规”编制的基础上，对规划引领建设实施的体系化探索。

北京街区层面控规是上版城市总体规划实施的规划编制实践，一是为了适应城市建设方式中土地一级开发与二级供应的制度，二是解决规划的整体性与实施分散性、分步骤的统筹，三是响应不同实施主体在土地使用、开发建设的多样性。探索了从街区层面的刚性系统管控到深化方案的研究备案、到地块层面的审批管理的“控规”编制体系。

3. 政策层面

1

《北京城市总体规划（2016年-2035年）》：在顶层设计上明确提出要借助规划实施单元的技术工具，实现北京城乡建设用地的规模减量。建立市、区、乡镇（街道）三级统筹机制。

2

责任规划师：2018到2019年间，先后颁发了《关于推进北京市核心区责任规划师工作的指导意见》、《北京市责任规划师制度实施办法（试行）》，推进城市规划在街区层面的落地实施。

3

基层治理：着力推进街乡的工作，建立了基层为主体，街乡吹哨部门报道的工作机制，通过构建简约高效的基层管理体制， 努力破解服务群众、基层治理、抓落实的“最后一公里”难题。另外，在2019年出台了《关于加强新时代街道工作意见》文件，提出要实施街区更新，提升精细化的管理水平。明确北京要划定街区单元，以街区为实施单元，推进小规模、渐进式、可持续的更新。

4

法规制度：为实施新版城市总体规划，北京2019年完成了城乡规划条例的修订。条文明确北京要建立区级统筹街道为主，街道主体部门协作，专家专业力量支持社会公众广泛参与的街区更新实施机制，推行以街区为单元的城市更新模式。

5

城市更新：2019年市委市政府、市政协就拟定了加强老城保护的议政会主题，推进北京城市有机更新工作。在2021年先后发布了《北京市人民政府关于实施城市更新行动的指导意见》和《北京市城市更新行动计划（2021-2025年）》，提出要强化街区引导的规划引领，以街区为单元实施城市更新，依据街区规划，科学编制更新地区规划综合实施方案和更新项目实施方案。街区规划成为了更新行动的顶层设计工作。

在项目实施路径方面，提出要创新城市发展的建设模式，以街区为单元，统筹城市更新。制定各街区的更新计划，推动街区整体更新。

全市层面的城市更新专项工作也在有序推进，提出了全市近期实施的重点更新街区和重点类别项目，改变以往项目独立更新的方式，形成以街区为单元的整体更新连片效应。以实现以点带面、以项目带地区发展，逐步实现城市结构、城市品质和城市功能的整体优化提升。

目前也在推进城市更新条例的立法前期研究，希望固化部分做法，为实践提供上位法的依据。

二、北京街区更新规划：分级分类的实践基础

北京街区更新规划是建立在一系列的实践探索基础上的。

1. 依据功能分类

在新版总规之后，北京依据功能分类对已有的更新建成的项目进行了大规模的调研，并结合重点的项目建设，选取了一些典型案例进行试点，关注实施主体不同、投资来源不同、拿地方式等特点，从工作目标、政策体系到管理流程、治理机制、资金财税运营方式等方面进行全方位的研究。

在使用功能上分为两部分，一部分是居住类，重点保障居住安全、改善居住环境，以平房、老旧小区、危旧楼房等居住类更新改造为主，属于政府主导的保障型更新任务；另一部分是产业类，重点推动产业升级、实现活力复兴，以老旧厂房、楼宇等产业类更新改造为主，激发市场参与的提升型更新资源。在两大类的基础上，不同的地区还有一些针对性的细化类别，近年也开展了小微公共空间的更新实践探索。

2. 响应管理分级

基于已有的规划体系工作基础，北京构建了从总体规划、街区控规到行动计划，更新规划专题或专项的城市更新工作体系和宏（城市、地区）、中（街区、单元）、微（地块、建筑）的城市更新工作层次。街区的更新规划是非常复杂、内容庞杂的综合性规划，需要面对规划、建设、管理、运维的全流程工作。城市更新规划专题专项是两类不同的工作方式，一种是针对情况复杂的地区独立编制专项规划，比如首都功能核心区。还有一种是同步完成专题研究。比如近期完成阶段成果的北京回天地区的更新工作，就是在把规划单元与街区治理相衔接，与管理相对接，与居民的需求相呼应，把更新专题纳入到街区规划中。

注：来源于北规院弘都规划建筑设计研究院“北京城市更新工作机制研究”课题组

3. 协同多元主体

北京街区更新规划还研究了不同主体的协同作用。依托基层治理，搭建多元协商平台，统筹发挥政府、市场、公众的协同作用。一是在政府引导方面，重点保障民生安全为底线，以政府投入公共空间整治、轨道交通建设、重大项目推进等多种方式撬动多元资本参与，以点带面，统筹推动地区更新；二是在市场主体方面，重点是激发市场投资活力与更新动力，以疏整促转型带动区域发展，提升资产价值；三是在居民参与方面，重点要加强街镇党建引领基层治理，改造前问需于民、形成共识，改造中问计于民、达成共建，改造后问效于民、实现共赢，实行责任规划师和建筑师负责制度，构建综合治理、协同治理、良性互动的城市更新治理体系。

三、北京街区更新规划：系统链接的规划引领

许槟教授介绍道，北京高度重视城市总体规划在城市更新规划工作中的引领作用，以街区为基本单元，统筹区域功能、布局结构、三大设施、空间环境等主要内容，提出要从住区提质与产业增效两大方面推进城市更新工作。从这个角度上来说，街区规划编制的技术使命是承上启下，传导上位规划要求，建构国土空间规划体系下，层层递进，实现可持续发展规划引领。

街区规划的内容逻辑在街区层面还是强调底线管控，建构完整基础保障的体系。首先，需要通过系统性内容的传导落实分区规划或者总体规划的要求。包括规划管控的功能目标定位、总量建设规模和空间结构效益，政府主导的城市公服公用道路交通等内容。街区规划覆盖规划集中城镇建设区全域，是技术编制服务政府城市建设刚性管控的法定规划。

接下来，许槟教授以回天地区的街区层面控规为例，向我们介绍了系统链接的规划引领内容。回天地区现状常住人口72万人，城乡建设用地3448公顷，整体实施率接近80%，是比较典型的以存量为主的大型社区。在街区规划中，通过传导上位规划的核心内容，以目标为导向，明确更新地区发展的基础框架。

1. 功能定位

在功能定位上将回天地区定位为充满活力、美好幸福的新家园，服务国家科技创新平台建设的重要服务节点。

2. 规模管控

在规模管控上刚性传导，创新设置指标流量池，严格落实总规和分区规划在居住人口、城乡建设用地、建筑面积的规模要求。

3. 空间格局

在空间格局上提出空间管控的形态要求，实现中轴底景生态绿廊，并围绕中轴线北延长线周边区域，细化强度高度管控要求，提出了生态格局及功能的要求。

4. 系统保障

在公服配套方面，落实各项基础性的公共服务服务设施体系，紧扣“七有”“五性”，补充教育、医疗、养老等公服设施，在道路交通方面构建六横九纵区域网络骨架，在市政设施方面建设变电站等内容。通过一系列的系统性的刚性传导，实现规划引领的目标导向。

注：来源于北规院弘都规划设计研究院“北京回龙观与天通苑地区街区层面控制性详细规划”项目组

四、北京街区更新规划：重点锚固的实施导向

重点锚固就是在对上位规划进行系统性传导的基础上，制定落地实施的重点，并锚固到具体更新工作中去落实。许槟教授为我们解释了重点锚固的内涵。

1. 真实需求

首先是锚固真实需求，通过责任规划师的“陪伴式”服务优势，实地走访，与基层对接，梳理居民的需求清单；通过综合体检评估工作找到地区的问题清单。通过调研形成愿景清单，提升地区发展的品质与效益。

2. 空间利用

锚固空间利用需要进行全面的空间资源调查，包括用地类资源和建筑类资源，形成整体的空间资源清单，尽量通过存量空间资源解决既有问题。

3. 政策供给

规划用少量新增带动整合存量资源，补短板、强弱项、优功能、提质量，整体策划形成六大策略36要点。围绕可更新利用的空间资源，研究在公服增补、交通改善、基础保障、环境品质提升、职住优化、精致共治方面的系统性保障落实策略。

4. 运作机制

推进市、区的协调关系，市级层面建立多部门协调机制，各部门主动“向前一步”，及时解决城市更新过程中的各类问题。建立区、地层面的协商机制，落实责任规划师和建筑师负责制度，依托社区智慧服务平台建立多元协商工作机制，打通居民参与、多元共治路径。

5. 项目推进

最后是把更新锚固到项目推进上来。北京在市级层面明确了“十四五”期间要实施推进的市级重点项目大概是600项，各区之间情况不同。市区两级要监测评估规划实施情况，依托基层社区治理和多元协商共治，滚动更新街区问题和资源清单、需求和愿景清单、策略和政策清单，持续生成街区更新“任务清单”“项目清单”，动态纳入城市更新行动计划，变一次性工作为长期动态跟踪推进。

注：来源于北规院弘都规划设计研究院“北京回龙观与天通苑地区街区层面控制性详细规划”项目组

最后，许槟教授对今天的内容进行了简要的总结。

五、结语

街区更新规划是一项具有社会实践性质的综合工作。从这个意义上，我们规划人的价值，不是机械的套用一个现成的技术规程做程式化的技术编制。每个项目也可能是不同类型案例情况的叠加，但每一个经历了漫长生长的更新街区都拥有自身独特的DNA，需要我们高度关注项目的在地特质并开展具体工作，关注那些不易量化考量的要素。

城市规划的实践性特点，决定了法定规划的技术成果编制、研究内容和文本表达，不是乌托邦式的建构规划愿景，要与城市发展理念和目标相一致、与城市发展阶段和水平相协调，要与当地国土空间规划体系相衔接、与当地规划建设管理方式与运作机制相对应，更要与当地社会治理体系与能力相适应。随着技术进步，我们获取规划编制数据的渠道会拓展，质量会完善，算法与算力也会提升。然后我们要提醒自己，不要把这个规划编制做成了一个没有感知温度，没有信息反馈的规程化的技术文本，需要在城市复杂巨系统规划、规划网状关联体系中面对实时变化的规划建设、管理全流程工作，形成柔性链接与重点锚固两者兼顾的街区更新规划模式。

供稿单位：中国城市规划学会城市更新学术委员会

您可以通过各个平台关注中国城市规划学会官方账号，年会资讯早知道。

• 微信、抖音、视频号、学习强国号：中国城市规划

• 微博：中国城市规划学会、城市规划网、规划年会

• 官网：http://www.planning.cn/

其他年会相关信息，我们将及时通知！童鞋们、盆友们如何有什么问题，可以在文末留言交流哦。

【免责声明】本公众号发布的内容仅供学习交流使用，不以任何形式进行牟利。内容版权归原作者所有。如有侵犯您的权益，请及时与我们联系，我们将于第一时间协商版权问题或删除内容。内容为作者个人观点，不代表本公众号立场和对其真实性负责。

你可能还想看这些

王富海：如何理解推进城市更新行动

点击图片阅读全文

《北京市城市更新行动计划（2021-2025年）》发布，22项政策清单来了

点击图片阅读全文

深度访谈 | 杨保军：全面实施城市更新行动，推动城市高质量发展

点击图片阅读全文